「いまは利用者と事業所が“契約”してサービスを使います」と説明されても、
「昔の“措置”と何が違うの？」「どうしてわざわざ変えたの？」と感じる方も多いと思います。
この記事では、2003年に始まった「支援費制度」を中心に、
障害福祉サービスが「措置」から「契約」に変わった背景と意味をやさしく整理します。
- 措置制度とはどのような仕組みだったのか
- なぜ「利用者主体」「契約」に転換したのか
- 支援費制度の功罪と、その後の障害者自立支援法・総合支援法とのつながり
- いま現場で働く人が押さえておきたい視点
を順に解説していきます。制度の歴史を知ることで、
「なぜ今の仕組みがこうなっているのか」が理解しやすくなり、
日々の支援や事業運営の判断にも役立つはずです。
1．「措置制度」とは何だったのか
1-1．行政がサービス内容を決めていた時代
かつての障害福祉サービスは、「措置制度」と呼ばれる仕組みが基本でした。
本人や家族が市町村に申請すると、
市町村長などの措置権者が必要と判断したサービス内容や施設入所を決定し、「措置」として利用を指示する形です。
利用者は、その決定に基づいて施設に入所したり、在宅サービスを利用したりしていました。
当時の障害者福祉法制は、条文上も「自立支援」とともに「必要に応じて保護する」ことが強調されており、
制度運用としても、利用者は「保護される対象」として扱われやすい構造でした。
1-2．措置制度のメリットと大きな限界
措置制度には、一定のメリットもありました。
- 行政が責任を持って必要な人にサービスを措置する
- 利用契約を結ぶ力が弱い人にも、行政の判断でサービスを提供できる
といった点から、「公的責任」がはっきりしていたとも言えます。
一方で、1990年代以降の議論では、以下のような問題点が繰り返し指摘されました。
- 行政が決めるため、利用者の選択・自己決定が十分に尊重されない
- 施設に入ったら長期入所になりやすく、地域生活への移行が進みにくい
- どのサービスがどのくらい利用できるのかが、当事者にとって分かりにくい
こうした課題を背景に、「保護」中心から権利・自己決定を重視する福祉へと転換する必要性が、
専門家や当事者団体から強く訴えられるようになりました。
2．社会福祉基礎構造改革と「利用者主体」の流れ
2-1．ノーマライゼーションと自己決定の重視
1990年代、日本の社会福祉は大きな方向転換を迎えます。
「社会福祉基礎構造改革」と呼ばれる一連の改革です。
この流れの中で重視されたのが、
ノーマライゼーション（障害があっても地域で当たり前に暮らせる社会をめざす理念）と
利用者本位・自己決定という考え方でした。
厚生労働省も、2003年4月に導入された支援費制度について、
ノーマライゼーションの理念に基づき、それまでの措置制度からの大きな転換であったと説明しています。
同時期には、
- サービスの情報提供
- 苦情解決制度
- 成年後見制度やサービス利用援助事業
など、利用者が自分で選び、納得してサービスを使えるようにする仕組みも整えられていきました。
2-2．高齢分野の「介護保険」が先行した理由
「措置から契約へ」という転換がいち早く進んだのは、実は高齢分野でした。
2000年に始まった介護保険制度は、
- 利用者がケアプランに基づきサービスを選択
- 事業所と利用契約を結んでサービスを使う
- 公的保険から給付される仕組み
という、現在の障害福祉サービスに近い仕組みを先に導入しました。
社会福祉基礎構造改革の議論では、
この介護保険の仕組みも参考にしながら、
障害福祉の分野でも措置から利用契約制度へ転換することが打ち出されました。
その具体的な形として登場したのが、2003年の支援費制度です。
3．2003年「支援費制度」で何が変わったのか
3-1．利用者がサービスを選び、事業所と契約する仕組み
2003年（平成15年）4月1日、障害福祉分野で支援費制度がスタートしました。
都道府県や市町村が作成した当時の案内資料では、
それまでの障害者福祉は、行政がサービス内容を決定する「措置制度」だったが、
支援費制度では、
- 利用者自身が「どのサービスを、どこで利用するか」を決める
- 選んだ事業者・施設と直接契約を結ぶ
という仕組みに変わったと説明されています。
流れを簡単に整理すると、次のようになります。
- 本人・家族が市町村に申請
- 市町村が障害の状況や生活実態を踏まえて「支給決定」（どのサービスをどのくらい使えるか）
- 利用者が、指定事業所の中から希望する事業所を選び、利用契約を結ぶ
- 利用者は一部負担金を支払い、残りの「支援費」が公費として事業所に支払われる
このように、サービス提供の現場において利用者と事業者の「契約関係」が前面に出てきたことが、
支援費制度の一番大きな特徴です。
3-2．サービス提供者の多様化と「市場メカニズム」
支援費制度では、「指定事業者制度」が導入され、
社会福祉法人だけでなく、NPO法人や株式会社など多様な主体が、
条件を満たせば障害福祉サービスを提供できるようになりました。
その結果、
- グループホームや居宅介護事業所などの量的拡大
- 地域によってはサービスの選択肢が増加
- 事業者間の競争を通じたサービス内容の工夫
といった「良い変化」も生まれました。
一方で、事業者ごとにサービスの質や情報提供の仕方に差が出るなど、
「市場メカニズム」をどうコントロールし、公的責任をどう担保するかという新たな課題も指摘されました。
3-3．残された課題と支援費制度の限界
支援費制度は、「措置から契約へ」の大きな一歩でしたが、
導入後すぐにいくつかの問題が表面化しました。
主なポイントは次の通りです。
- サービス利用量が想定以上に増え、財源不足が深刻化
- とくにホームヘルプなど居宅サービスの「上限問題」をめぐり、当事者団体と厚生労働省が対立
- 市町村によって支援体制や財政状況に差があり、地域間格差が懸念された
さらに、支援費制度の対象は、主に身体障害・知的障害の人に限られており、
精神障害のある人は制度の外側に置かれていました。
内閣府の障害者白書でも、支援費制度は障害種別ごとにサービスが分かれており、
精神障害者が対象外だったことが指摘されています。
こうした課題を受けて、支援費制度はわずか数年で見直され、
次のステップとして障害者自立支援法へとつながっていきます。
4．支援費制度から障害者自立支援法・総合支援法へ
4-1．支援費制度を短期間で見直すことになった背景
支援費制度の導入後、サービス利用の拡大に伴って公費負担が増加し、
国・自治体の財政に大きな影響が出始めました。
また、障害種別ごとに制度が分かれていることや、
市町村ごとの運用の差なども問題視され、
- 制度を一本化して分かりやすくすること
- 財政的な持続可能性を確保すること
が大きな課題として浮かび上がりました。
この見直しの流れの中で、2005年に障害者自立支援法が成立し、
2006年4月に一部施行、同年10月に本格施行されます。
4-2．2006年障害者自立支援法と「自立支援給付」
障害者自立支援法では、支援費制度をベースにしつつ、
- 身体・知的・精神の各分野の福祉サービスを一元化
- サービス利用に応じた「自立支援給付」という給付方式を導入
- 医療も「自立支援医療」として1割負担などの仕組みを設ける
といった形で制度再編が行われました。
利用者と事業所が契約を結ぶという「契約制」自体は維持されましたが、
利用者負担（応益負担）や、障害程度区分による給付量の決定などが導入され、
当事者・家族、支援者から強い批判も起こったことはよく知られています。
4-3．2013年障害者総合支援法と対象の拡大
その後、障害者自立支援法に対する訴訟や見直し議論を経て、
2013年（平成25年）4月1日に障害者総合支援法が施行されました。
この法律では、
- 法律名を「自立支援」から「総合支援」に変更
- 難病など一定の疾病を持つ人も「障害者」の定義に含め、対象を拡大
- 重度訪問介護の対象拡大、ケアホームのグループホームへの一元化 など
が進められました。
ここでも、サービスの利用は引き続き「契約」によって行われる仕組みが維持されており、
支援費制度以降の「措置から契約へ」という方向性は継続しています。
5．「措置から契約へ」が本当に意味するもの
5-1．権利としてサービスを「選ぶ」ことの意義
社会福祉の研究では、
「措置から契約へ」は単なる手続き変更ではなく、
- 利用者を「保護される客体」から「権利主体」へ位置づけ直す
- 自分の生活をどう組み立てるかを、自ら選び取る
という意味を持つと整理されています。
契約制度になったことで、利用者は
- 事業所を選びなおす（変更する）
- 契約内容について説明を受け、質問・交渉する
- 不満があれば苦情申し立てや第三者機関の活用を検討する
といった行動を取りやすくなりました。
これは、障害のある人の自己決定・自己選択を制度として後押しする土台になっています。
5-2．一方で問われる自治体・国の「公的責任」
しかし、「契約だからあとは自己責任」というわけにはいきません。
自治体問題研究所の分析では、
措置制度から給付金方式・契約制度への転換により、
一見すると市町村の「措置責任」が後退し、公的責任の在り方が変化したと指摘されています。
つまり、
- 利用者が本当に必要なサービスを選べるよう、情報提供や相談支援を行う
- 地域に必要なサービス基盤が整うよう、市町村が計画を作り、事業者と協議する
- 事業所の指定・監査を通じて、サービスの質を確保・向上させる
といった形で、公的責任を「別のかたち」で果たすことが求められていると言えます。
5-3．現場で大切にしたい視点（相談支援・情報提供など）
契約制度のもとでは、
利用者と事業者の間に情報格差・交渉力の差が生まれやすいことも指摘されています。
そのギャップを埋める役割として、
- 相談支援専門員や相談支援事業所
- 成年後見制度や日常生活自立支援事業（旧・福祉サービス利用援助）
- 当事者会・家族会・ピアサポート
などが重要になります。
制度として「契約」が整っていても、
- 情報が難しすぎて理解できない
- 選択肢がどこにあるか分からない
- 相談に乗ってくれる人がいない
という状況では、実質的には「選べていない」契約になってしまいます。
現場で働く私たちは、
- 専門用語をかみくだいて説明する
- メリット・デメリットの両方を率直に伝える
- 本人のペースで意思を確認しながら一緒に考える
といったかたちで、「契約による自己決定」を支える役割を担っています。
6．これから障害福祉に関わる人へのヒント
6-1．制度の「目的」を押さえて現場を見る
支援費制度から現在の障害者総合支援法までの流れを見ると、
共通しているキーワードは
- ノーマライゼーション
- 利用者本位・自己決定
- 地域で暮らし続けるための支援
です。
日々の業務に追われていると、「この書類はなぜ必要なのか」「なぜこの手続きなのか」が
形式的な作業に見えてしまうことがあります。
そんなときに、
もともと措置だったものを、なぜ契約に変えたのか
という制度の目的を思い出すと、
支援の意味づけや、利用者への説明の仕方も変わってきます。
6-2．利用者の意思決定をどう支えるか
契約制度だからこそ、意思決定支援が重要になります。
具体的には、
- パンフレットや重要事項説明書を「やさしい日本語」に言いかえる
- 図や写真、動画などを使ってサービス内容を説明する
- 本人が信頼している家族・支援者・ピアと一緒に話し合う場をつくる
- 「どのサービスを選ぶか」だけでなく、「どう生きたいか」から一緒に考える
といった工夫が考えられます。
支援者側が一方的に「このサービスがいいですよ」と決めてしまうと、
せっかくの契約制度も旧来の措置的な運用に近づいてしまいます。
6-3．AI時代にできること
パパゲーノAI福祉研究所のようなメディアやAIツールには、
- 制度情報を整理し、分かりやすく説明する
- 条文や通知を要約して、現場向けの解説を作る
- 利用者向けパンフレットや「やさしい日本語」資料作成を手伝う
といった役割が期待できます。
ただし、個別の支援方針や契約内容の最終判断は、人間の専門職が担うべき領域です。
AIはあくまで「理解を助けるツール」として活用し、
利用者一人ひとりの状況に即した判断は、対話と専門性にもとづいて行うことが大切です。
まとめ：支援費制度が教えてくれるもの
この記事のポイント
- 支援費制度（2003年）は、措置制度から利用契約制度へ転換するための大きな一歩でした。
- 背景には、ノーマライゼーションと利用者本位・自己決定を重視する社会福祉基礎構造改革の流れがありました。
- 支援費制度は、利用者がサービスを選び事業所と契約する仕組みを導入しましたが、財政負担や対象範囲などの課題から、障害者自立支援法・障害者総合支援法へと再編されました。
- 「契約」になっても、公的責任が不要になったわけではなく、相談支援・情報提供・基盤整備を通じて自治体や国の責任の果たし方が問われています。
- 現場の支援者は、制度の歴史と目的を理解しつつ、利用者の意思決定を支えることで、「措置から契約へ」の理念を日々の実践の中で具体化していく役割を担っています。
次のアクションの例
- お住まいの自治体の「障害福祉計画」や「障害者計画」を読み、地域でどんなサービス展開がめざされているか確認してみる
- 事業所内で、「契約時の説明が本当に利用者に伝わっているか」をテーマに、職員同士で話し合う
- 相談支援専門員や他事業所と連携し、「情報提供の工夫事例」や「意思決定支援の工夫」を共有する
- 厚生労働省・内閣府の公式資料（障害者白書等）に目を通し、制度の変遷と今後の方向性を継続的にフォローする
こうした一歩一歩の積み重ねが、
「措置から契約へ」という制度の転換を、
利用者一人ひとりの暮らしの質向上につなげていく力になると考えられます。
参考情報:
- リハビリテーション研究（第９６号） ＮＯ．１０ 社会福祉基礎構造改革を受けた身体障害者福祉施策の今後のあり方
- 障害者福祉：障害者自立支援法のあらまし｜厚生労働省
- KAKEN — Research Projects | 社会福祉基礎構造改革に伴う社会福祉行政の変容とその法的統制 (KAKENHI-PROJECT-12720014)
- ５ 社会福祉施設の整備及び運営について（福祉基盤課）
- CiNii Books – 障害福祉における支援費制度のあらまし : 平成15年4月1日支援費制度施行
- 支援費制度のしおり｜沖縄県公式ホームページ
- 措置から契約へ―変化の著しい社会福祉 ①支援費制度，②「国際障害分類」（ICIDH）から「国際生活機能分類」（ICF）へ (看護教育 44巻10号) | 医書.jp
- 障害者総合支援法の改正とその問題点 | 論文 | 自治体問題研究所（自治体研究社）
- 座談会支援費制度～始動期の評価と課題～
- 第４章 日々の暮らしの基盤づくり 第１節 １｜令和５年版障害者白書（全体版） – 内閣府
- 障害者の自立支援の推進●第６章
